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把好立法选题环节 提高政府立法质量

发布日期: 2017-09-04

 党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,把“各方面制度更加成熟更加定型”“法治政府基本建成”作为全面建成小康社会新的目标要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》指出,“健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制,推进政府立法精细化,增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。”同时要求,“要建立科学合理的政府立法项目选择制度”。由此可见,做好政府立法项目选择,应把握好立法选题环节的七个尺度。
  尺度之一,立法项目与大局工作的紧密程度。所谓大局,就是地方党委、政府工作的大局;所谓紧密程度,就是所选择的立法项目要与地方党委、政府的重要改革举措和重大工作布局相一致,并能切实起到引领和推动作用。就山西而言,当前的大局就是要牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享、安全和廉洁发展”的理念,围绕推进国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设,实施“六权治本”,加强重点领域立法和制度建设,搞好顶层设计,引领推动改革。如,今年省政府拟提请省人大常务委员会审议的《山西省汾河流域生态修复与保护条例》等5件地方性法规和《山西省矿山地质灾害防治保证金管理办法》等5件省政府规章,就充分体现了“六大发展”理念和全省的大局。
  尺度之二,社会各界的关注程度。随着法治的推进和社会的进步,人民群众的法治意识、维权意识和参与意识大大增强。社会关注的焦点,就是我们政府立法和制度建设的重点。为此,要“完善立法项目向社会公开征集制度”,通过广泛深入调查研究,了解民意,集中民智,不断堵塞法制漏洞,解决制度缺失问题,努力将社会各界关注的重点、热点、难点、焦点问题纳入法治轨道,确保各个方面、各个层面有法可依。
  尺度之三,法规规章文本草案的成熟程度。政府立法和制度建设,是一项具有全局性、前瞻性、严密性的系统工程。制定政府立法规划、确定年度立法项目,必须要考虑文本草案的成熟程度。如何衡量文本草案的成熟程度?首先,要有明确的上位法依据,包括法律和行政法规等要求地方制定细则保障实施等;其次,要有明确的制度设计指向和所要解决的问题清单,包括实践中的成熟经验哪些需要上升到制度层面等;再次,牵头起草部门在初步调研基础上形成文本草案及其说明,包括立法宗旨和原则明确、实施主体和责任主体明确、主要制度设计总体可行、文本架构基本合理等。
  尺度之四,申请部门的重视程度。如果申请部门对于立法工作重视程度不够,既想尽快立法,又怕立法后有了责任难辞其咎,要么敷衍了事,要么推诿塞责,在审查环节可能会成为政府法制机构唱“独角戏”。要消除这样那样的立法阻力,在立项阶段就要充分考虑申请部门对立法的重视程度及其对于应当承担的法定职责的态度,特别是立法项目中可能有安全、监管等制度设计内容的,申请部门应当依法承担责任的必须义不容辞地承担起来,并要有明确的态度。
  尺度之五,争议协调的难易程度。从一定意义上讲,立法工作就是协调处理各方面的矛盾。随着法律规范体系的形成和完善,地方政府立法和制度建设的空间会越来越窄,协调难度会越来越大,行政相对人对于法制“红利”的要求会越来越高。在研究确定政府立法项目时,要尽可能对项目涉及的主要内容、主要问题及其矛盾焦点等有大致了解,对申请立项部门提供的初步文本草案要认真分析研究,把握主要矛盾和问题。对于需要进一步调研、论证和协调的问题,包括正在探索中的有效做法和存在的突出问题、部门之间可能存在的分歧意见、兄弟省市立法进程及立法协调难题等,要有比较清醒的认识和了解,并要有初步的解决思路和办法。
  尺度之六,立法项目规划计划的培育梯度。在立法规划计划项目的培育选择方面,应当按照梯度培育办法,逐步建立由“三个梯度”组成的项目方阵。第一梯度,正式项目,包括经过培育成熟的项目、实际工作急需的项目、社会各界呼声大的项目,而且形成了比较成熟的文本草案,拟列入正式项目,年度必须完成;第二梯度,预备项目,包括已经做过一些研究性基础工作、形成了初步草案,但对主要制度设计分歧意见较大、实践中探索性的做法有待进一步研究的项目,如果加大工作力度有望在计划规划期内完成的项目,拟列入预备项目,积极推进;第三梯度,调研类项目,包括国家层面总体改革设计框架内的项目、拟与国家层面正在征求意见的法律(草案)和行政法规(草案)相关内容配套的项目、与地方五年规划相衔接的项目等,拟列入调研类项目,加强调查研究,做好前期准备工作。以上三大类项目,都要“通过开展立法前评估等方式,健全立法项目论证制度”。在此基础上,对三大类项目适时进行动态调整,依次递补,保证可供选择的项目数量丰富充足、质量符合要求。
  尺度之七,立法项目成本效益关联程度。实践证明,确定立法项目,进行政府立法的成本效益分析,非常必要。要进一步在落实细化立法成本效益分析制度上下功夫,对拟确定的政府立法项目进行充分的立法前评估。具体内容包括:立法解决的主要问题、达到的预期目标、应当采取的措施及其备选方案、影响分析和可能付出的立法成本及其代价等;具体方法可由申请部门提出草案计划意愿时进行初步分析评估、组织第三方评估、政府法制机构评估、政府依据评估报告和法制机构意见统筹考虑作出立法项目的规划计划决策等。对于政府立法项目实施后的执法成本和社会成本也要进行认真分析评估。同时,在确定政府立法项目时认真听取人大代表、公众代表、政协委员、专家学者和基层同志的意见和建议,就法规规章项目草案的可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的困难问题等进行论证评估。在此基础上,才能更好地发挥立法的引领和推动作用,更好地保障改革、促进发展。(作者为山西省政府法制办公室副主任)

 

 

 

 

 

 

  

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