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关于胶州市综合行政执法体制改革的考察报告
                 市政府法制办   市编办

根据市领导批示,112日至3日,市政府法制办和市编办安排人员赴胶州市,对其综合行政执法体制改革工作进行了考察学习。通过听取经验介绍、座谈交流、到基层执法现场了解情况等形式,重点对胶州市综合行政执法改革总体思路和方案、执法主体资格确定、职权与机构整合、人员调整划转、保障配套机制、工作推进等情况,作了考察学习和沟通交流。现将有关情况汇报如下:

一、胶州市综合行政执法体制改革的主要做法和经验

胶州市作为全国综合行政执法体制改革的试点城市,从20139月起就探索开展综合执法试点工作,当时采用的是在乡镇(办事处)实行“联合执法”模式,取得一定成效后按程序报省政府审批实行综合执法。20156月,经省政府批复同意,在胶州市开展跨部门跨领域综合执法工作,91日机构组建完毕正式运行。其主要做法是:

(一)明确执法主体,解决多头执法和执法扰民问题。试点初期胶州市采取“联合执法”模式,即在机构编制暂时不变的情况下,各乡镇(办事处)集中原有零散执法人员,整合部门派驻人员组建综合执法中队,由市、乡镇(办事处)双重管理,实行市直部门“派驻人员”和“见章盖章”的执法模式。这种模式的缺陷在于仍需要使用市直各相关部门的名义执法,不能有效激发基层的积极性和主动性,进一步提高行政效率。在学习借鉴外地经验的基础上,胶州市法制办提出了“相对集中行政处罚权”的思路。20156月经省政府批准,明确胶州市综合行政执法局为政府工作部门并具有独立的行政执法主体资格,行使城市管理、国土资源、农业、文化广电新闻出版、畜牧兽医、食品安全、物业管理等法律、法规、规章规定的行政处罚权,以及相关的行政强制措施权和执法监督检查权,并承担相应的法律责任,有关部门不再行使由综合执法局行使的行政处罚权,初步建立起了权责统一、权威高效的行政执法体制。

(二)整合执法职能和机构,相关资源得到高效充分利用。胶州市在保留原城市管理执法局职能的基础上,将基层急需的国土资源、农业、畜牧兽医、食品安全、文化市场管理、物业管理等执法职能进行了集中,把相关部门的执法机构进行整合集中,组建成立了综合行政执法局,人员按照人随职能走的原则,从原部门划转解决,并同时整合了驻地乡镇(办事处)国土所、食药所、动物监督站的执法人员。综合行政执法局作为胶州市政府工作部门,局机关只设三个科室,综合科、法制科、监督科,不直接从事执法活动,执法活动全部下沉到乡镇(办事处)。综合行政执法局下设12个综合执法中队,每个乡镇(办事处)派驻一个中队,规格为副科级,以综合行政执法局名义开展执法工作。各乡镇(办事处)设立综合行政执法办公室,与执法中队合署办公。每个中队执法人员目前在30人左右(其中原整合在编人员15人,乡镇自聘协管员15人),实行双重管理体制,以乡镇(办事处)管理为主,业务上接受市综合行政执法局的指导。执法经费和执法装备以乡镇(办事处)投入为主,执法中队的执法责任由乡镇(办事处)承担,行政复议和行政诉讼中的法律责任由市综合行政执法局承担。

(三)在乡镇(办事处)实行“网格化”执法巡查机制,实现执法重心有效下移。胶州市通过构建新的综合执法模式,实现了一到底、一职多能一支队伍管全部,实现了从专业分散执法集中综合执法模式转变,纵向减少了层级、横向打破了行业部门分割,执法活动由乡镇(办事处)“一盘棋”部署,实行一体化执法,真正做实了乡镇(办事处)这个最基层行政单元的执法工作。他们在乡镇(办事处)建立了网格巡查机制和执法记录机制,执法中队按照划分的管理网格分成若干分队,建立了分队巡查、管区监控、村庄(社区)日常协查的三级网格化巡查监管机制,构建起人在格中走,事在格中做的执法格局,确保了日常巡查的全覆盖,实现了管理的全天候,有效破解了镇街看得到管不了、部门管得了看不到的问题。同时,执法巡查人员对每天的执法过程进行详细记录,形成执法日志,中队每天进行汇总,并记录在案。这种执法模式,相比以往多头执法、多层执法,可以第一时间发现和查处违法行为,有效解决执法效能低、执法成本高以及执法扰民等问题。

(四)强化队伍能力素质建设,努力提升执法规范化水平。综合执法重心下移后,市综合执法局可以腾出精力抓队伍建设和执法活动的规范化建设。由于综合执法人员来自于不同部门、不同领域,他们把执法队伍的能力素质建设放在了首位。为建设一支高素质的综合执法队伍,搭建了六个一指导培训平台,建立了培训机制和指导案例制度,力争打造一支一岗多能的执法人员队伍。同时,加强监督制度建设,实行执法全过程记录制度,在每个执法中队均设立法制室,对相关案件及法律文书进行统一审核把关后按程序下达处罚决定,保证了执法行为的合法有效;将市级行政执法平台的运行终端延伸至乡镇(办事处),将监察终端延伸至市直有关部门,市法制、监察和有关市直部门均可通过平台实施监督,提高了综合执法的规范化和标准化水平。

(五)健全规章制度,着力完善综合执法配套保障机制。市政府印发了《综合行政执法联动协调机制实施方案》等制度,进一步整合现有执法资源,形成整体联动、部门协作、快速反应、信息共享的联动协调机制,提高综合执法的质量和效果。

在座谈中,他们也反映了一些新问题。如:虽然省政府明确了综合行政执法局的监督检查权,但是胶州市原执法部门仍然承担着监督职责,同时还存在青岛市多个执法部门的执法考核问题,这样在横向和纵向上综合执法局不可避免的面对多个“婆婆”。再如:整合后的综合执法局人员编制性质多样,有公务员,也有参公和事业编制人员,不利于执法工作的开展。

二、建议

实行综合执法是行政执法体制改革的需要,也是十八届四中全会提出的要求。中央、省都非常重视,119日中央深改小组召开第十八次会议,审议通过的八个文件中就包含了《关于深入推进城市综合执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。我省《省委省政府关于推进综合行政执法体制改革的意见(征求意见稿)》已两次征求地方意见,据了解目前已提交省深改领导小组审批。鉴于综合执法改革政策性强、涉及面广、情况复杂,建议抓好顶层设计,深入调查研究,积极稳妥推进。

1、开展前期调研,做好对上衔接和对下摸底工作。由于中央和省里文件即将出台,且省里文件征求意见稿明确要求各市要统一工作步调和改革方向,改革方案要报省政府批准后实施。我们建议,各相关部门认真学习中央和省里文件精神,准确把握上级部署要求,做好对上沟通协调,确保起草的改革方案与上级要求相一致。同时,市编办和市政府法制办要针对改革中可能遇到的困难和问题,先期开展调查研究,摸清我市县(市、区)执法体制运行情况和机构人员底数,有针对性地制定改革预案,待省政府批复后抓紧组织实施。

2、探索实行综合执法实行处罚权和监督检查权“两集中”。行政处罚权的行使必须依赖于监督检查权的行使,只“相对集中行政处罚权”不利于执法职能的发挥。监督检查是管理活动,行政处罚是为了加强管理活动而采取的法律手段,综合执法的目的是加强社会管理而不是为了处罚而处罚,“两权”分离会造成部门之间产生新的扯皮。因此,我市推行综合执法工作可按照因地制宜、先易后难的原则,先将简便易行、与人民群众生产生活密切相关领域的行政执法职责,纳入综合行政执法范围,如可以集中行使城市管理、城乡规划、农业(含畜牧兽医、农业机械)、林业、水利、国土、商务流通等方面的行政处罚权,同时赋予相关的监督检查权和行政强制权,原执法部门一律不再行使监督检查权。把行政监督检查权和行政处罚权这“两权”完全从原执法部门中剥离出来,使新组建的综合执法局职能完整,权力集中,责任清晰。

3、在乡镇(办事处)实行网格化执法管理机制。县(市、区)综合执法局不再承担具体执法任务,执法力量向基层布局,执法活动全部下放至在乡镇(办事处)统一安排,并承担执法责任,每个乡镇(办事处)都管好了,整个县(市、区)也就管好了。借鉴胶州市的做法,县(市、区)综合执法局设若干行政执法中队,分别派驻到各乡镇(办事处),以综合行政执法局名义开展执法工作。各乡镇(办事处)设立综合行政执法办公室,与综合行政执法中队合署办公。综合行政执法中队实行双重管理体制,以乡镇(办事处)管理为主,业务上接受县(市、区)综合行政执法局的指导。

 

 

20151117

 
   
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