今天是: 首  页 | 工作动态 | 法制办简介 | 规范性文件 | 执法协调监督 | 行政复议应诉 | 反腐倡廉
 您现在的位置:   首页>>政府法制研究>>行政法及法制理论研究
浅析政府内部层级监督制度的构建
                           贺保伟

党的十八届四中全会指出,要完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。加强行政执法监督工作,健全完善政府内部层级监督体制机制,是推进依法行政、建设法治政府的重要举措。

一、政府内部层级监督的概念和特点

(一)政府内部层级监督的概念。

政府内部层级监督是指基于层级隶属关系而由上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政执法行为进行的检查、评判、督促和处理活动。[1]政府内部层级监督主要包括上级人民政府对下级人民政府的监督、各级人民政府对其所属部门的监督以及上级行政主管部门对其下级行政执法部门的监督。政府内部层级监督主要是由政府法制机构和部门法制机构具体实施,不仅是对行政执法行为的评价奖惩,更重要的是通过制度设计和执行促进依法行政。本文主要探讨对具体行政行为的一般性监督,不包含行政复议及对抽象行政行为的监督。

(二)政府内部层级监督的特点。

较之其他行政执法监督形式,政府内部层级监督的有以下特点:

1.时效性。政府内部层级监督较之监察、审计的专门监督和外部监督,对行政执法主体、执法人员和执法行为的监督更具有直接性、及时性。在监督方式和程序方面,政府内部层级监督主体基于对监督对象的层级隶属关系,不仅自始对监督对象有更加全面的掌握,而且,可以通过对具体行政执法行为的审批程序进行直接监督,监督方式上更注重事前和事中监督,而其他监督形式主要采取事后监督的方式。

2.预防性。基于行政权力自我控制的目的,政府内部层级监督事前预防的属性大于事后评价惩罚,通过事前预防控制权力异化,事中控制实现自我纠错也是层级监督的独特优势。

3.建设性。政府内部层级监督权力自我控制的属性,使得层级监督更多的是通过监督制度的创建和运行,实现对行政权力的常态化控制和规范,更具有建设性。

二、政府内部层级监督现状

《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》等法律为政府内部层级监督提供了法律渊源,国务院及各级地方政府对政府内部层级监督的体制和制度建设作出了具体规定,有的省市制定了政府内部层级监督的专门地方性法规,在层级监督的制度和体制建设方面取得了显著成绩。

(一)体制建设。

体制建设是政府内部层级监督的基础,目前,县级以上人民政府均设置并逐步加强政府法制机构建设,县级以上行政执法部门基本设置专门的法制机构,按照执法与监督相分离的原则,承担政府内部层级监督职责,法制工作队伍专业性、独立性逐步加强。但是,在体制建设方面也存在一些问题,主要是监督部门职责权限不明确,缺乏专职监督力量,法制队伍的法律技能参差不齐,法制人员培训准入和评价制度尚未建立,专门法制队伍向基层延伸不够,乡镇政府基本没有专门的法制机构。

(二)制度建设。

目前,各地创设和实施了系统性的事前、事中、事后政府内部层级监督制度,事前监督包括行政执法主体资格公告制度、行政执法人员资格认证管理制度、行政执法裁量基准制度等制度,事中监督包括行政执法检查等制度,事后监督包括行政执法案卷评查、行政执法考核评议等制度,行政执法监督制度基本实现了行政执法的全过程覆盖。但是,制度的设计和落实还存在诸多问题,监督部门工作定位不清、监督手段操作性不强,监督考核评价力度不大,监督对象自我监督意识和机制缺乏、落实监督制度不彻底等问题突出。

三、政府内部层级监督的问题分析和构建思路

(一)政府内部层级监督亟待解决的问题。

目前,政府内部层级监督体系建设亟待解决的问题,主要可归纳为以下方面:

1监督部门职责不清。行政监察部门和政府内部层级监督部门根据职责依法对具体行政执法行为和执法人员实施监督在监督权力运行中,存在监督职能和权限划分不清责任归属不够明确的问题,没有形成一个分工明确、统筹协调、髙效运行的监督体系。各地政府内部层级监督职责定位和实施监督的手段并不统一,特别是在具体行政行为的监督方式上,是通过加强制度设计推行还是通过加大执法检查和投诉举报处理力度进行监督争议较大。

2监督机制不完善。政府内部层级监督的目的在于权力自我控制,行政执法权力自我控制或者层级监督体系构建的关键在行政执法机关,作为执法机关自身监督的执行者,其法制机构队伍的专业性不强,监督缺少规范化标准和流程,基层执法机关法制机构设置不健全、不独立等问题,严重制约了政府内部层级监督的运行,使得政府内部层级监督通过事前、事中控制,实现权力自我约束的运行机制在根源上已经弱化,不能够有效发挥作用。同时,政府法制机构作为政府内部层级监督工作的统筹协调者,目前并未建立完善相应的工作机制,政府法制机构缺乏对行政执法机关自身监督工作的再监督手段,极大影响了政府内部层级监督体系的构建及事前、事中监督制度作用的发挥。

3监督制度渗透性不强。目前,虽然已经建成了覆盖行政执法事前、事中、事后的监督制度体系,各项制度在运行中不断完善,但是,由于没有专门的法律法规支撑,没有形成统一的制度体系,各项监督制度缺乏支撑和配合,没有明确的监督程序和强力的保障手段,对监督工作的着力点缺乏精准定位,在落实中往往是一头热,监督部门力推监督制度的落实,而监督制度落实到行政执法工作中,往往是以管窥豹,并不能全面实施,也不能形成常态机制。

4.监督配套制度不健全。一是行政执法规范化建设滞后。政府内部层级监督工作,要通过事前、事中控制约束权力、及时纠错,就需要对行政执法行为进行快速、准确的评价。现有的政府内部层级监督队伍应对数量庞大的行政执法行为,离开规范化的标准,根本无法实现快速、准确评价的目标。规范化标准,包括行政执法流程、执法文书等内容数量和质量的明确标准,目前,权力清单、制度清单、权力运行流程等编制工作,虽然使行政执法行为的运行更加明确,但更多的是法律法规的映像性的归纳,并没有建成规范化标准。二是保障制度不完善。政府内部层级监督缺乏高效的奖惩和评价制度,目前,行政执法评议方式单一,不能够体现监督对象全面的行政执法工作行政执法考核指标不具体考核结果应用不广泛监督部门对监督对象的约束力量薄弱政府内部层级监督难以发挥应有的作用。

5.监督工作复杂性、挑战性增强。随着政府内部监督力度不断加强,监督体制不断完善,行政执法机关依法行政水平不断提高,但是,由于行政执法人员缺乏专业训练、执法意识的偏差等原因,行政执法中不作为、不会作为现象有上升势头,经验执法、经验性传帮带等问题依然存在,行政效能问题成为政府内部层级监督面临的重要课题。政府对行政执法权力的监督,不仅要关注行政执法行为的合法性和合理性,更要注重行政执法机关的职责履行,由于缺乏科学的评判机制和明确的规则标准,使得对行政执法机关的职责履行的监督无从下手,这也是不作为、不会作为等影响行政效能的现象不断突出的重要原因。

(二)政府内部层级监督的构建思路。

政府内部层级监督是一项系统工程必须使各监督部门分工配合形成一个统筹协调、权责明确的监督体系。笔者认为需要在国家层面制定行政执法监督法或行政执法监督条例在立法上完善行政执法监督权力配置。鉴于当前各监督部门的特点和工作实际可以将对行政执法行为的监督及通过监督发现和纠正一般行政执法问题的职责划分到政府内部层级监督范围,将对行政执法人员的纪律监督和重大行政执法问题的监督划分到监察监督范围,同时,建立衔接机制,政府内部层级监督中发现的监察监督问题移交监察部门处理;建立联合工作机制,针对重点领域的行政执法开展联合监督,发现的问题及时按职责处理。

政府内部层级监督是通过对行政执法要素的事前预防、事中控制修正和事后评价救济来实现约束和规范行政执法权的目标,主要是政府和部门法制机构、上级行政主管部门对行政执法主体、执法人员和执法行为实施监督。行政执法机关是依法行政工作的主体,政府内部层级监督工作的突破,必须改革对执法机关的法制机构和行政执法人员的监督制度和手段,将部门法制工作人员和行政执法人员用专业的理论和系统的实践经验武装起来,形成行政执法人员严格规范文明执法、部门法制机构积极发挥作用、政府法制机构统筹协调的工作机制,建成执法机关自身监督为主、政府层级监督更好的发挥制度建设作用的监督体系。

在政府内部层级监督体系构建中,行政执法机关自身的监督,以部门法制机构为责任主体,应加强法制机构,特别是基层法制机构建设,建立部门法制工作人员准入制度,强化监督配套制度建设,建成以行政执法全过程记录制度和行政执法标准化为基础,以行政执法考核评议积分制度为支撑,以行政执法责任制为保障的全面、即时监督制度体系。政府通过法制机构实施的监督,应以监督执法机关自身监督的标准制定、考核评议方式、监督制度制定和落实为主,以对行政执法行为的直接监督为辅,更加注重统筹行政执法人员、法制工作人员技能培训、全局性行政执法问题的分析研判和执法监督制度的制定和推行。

四、政府内部层级监督制度的构建

根据上文分析,本文探讨的政府内部层级监督制度的构建,重点涉及行政执法机关自身监督制度的建设、政府层级监督制度的建设、新形势下政府内部层级监督制度的建设等方面。

(一)行政执法机关自身监督制度的建设。

行政执法机关自身监督制度的建设主要是行政执法全过程记录制度、行政执法标准化、行政执法人员考核评议积分制度等制度的建立推行和行政执法责任制的深入落实,并实现行政执法权的相对分离和监督权的相对独立。

1.行政执法全过程记录制度。建立行政执法全过程记录制度,实现行政执法全程留痕,既是规范行政执法的重要手段,也是实施行政执法监督的重要基础。该项制度的建立,一方面要深入调研,根据执法机关工作特点,建立符合执法需要的全过程记录制度,探索合理的记录方式和标准,另一方面是建立健全全过程记录配套监督制度,实现对行政执法行为实时的事中控制和全过程的监督。

    2. 行政执法标准化建设。通过行政执法标准化建设,推进行政执法的规范化、专业化。行政执法标准化主要包括行政执法流程标准化、执法文书标准化和行政裁量权标准化,具体行政执法标准的建设,可以行政执法文书和执法程序的模板化作为行政执法标准化的载体,具体模板化建设应当循序渐进,按照权力清单,以行政许可、行政处罚、行政强制等执法类型中的重大行政执法行为为重点,逐步建成。模板化的建设,既可以把已办结案件作为模板,也可以通过拟制案情制成模板。通过模板化的制作应用,逐步形成可量化、可操作的标准,建成行政执法标准体系。上级主管机关应当深入调研,协同下级执法部门共同负责行政执法标准的制定,并对下级执法机关进行标准执行的专业执法监督,政府法制机构的执法监督主要是法律监督,重点监督标准的制定和执行情况。

3. 行政执法人员考核评议积分制度。行政执法人员考核评议积分制度是落实行政执法责任制的一项创新制度和重要手段,该制度需要建立完善执法人员工作职责公示制度、行政执法工作质量和数量统计分析制度、执法人员投诉举报受案处理制度和执法技能考核制度,实现行政执法人员履职和实施具体执法行为的考核,并通过积分进行量化。该制度的有效实施,需要配套建立由同级政府领导,政府监察、财政、人事、法制等部门分工负责的行政执法人员统一登记管理和分类奖惩制度,并实行行政执法人员有区别的的定级和工资福利制度。

4.实行行政执法权相对分离和监督权的相对独立。权力分立的目的是控制约束权力,有权就有责,既要分权也要分责。行政执法权相对分离,就是对行政执法行为的过程性控制,建立审裁分离制度,实行案件调查取证和案件定性裁量的分离,法制机构对行政执法行为进行法制审核,法制机构与办案机构共同承担责任。对于类别化行政执法,比如行政许可、行政征收等行政执法行为,法制机构可以对办案机构进行行政执法模板的类别化监督。行政执法机关自身监督的相对独立,重点是听证程序的相对独立,应当由政府法制机构统筹本级政府听证主持人的登记管理,统一分配、执法机关交叉使用,保证听证程序的公平公正。

5.加强上级执法机关对下级的专业监督。基于行政执法工作的专业性,上级主管机关应结合对下级机关的业务指导做好监督工作。做到执法人员业务培训与执法技能监督的结合,建立行政执法人员专业法律知识培训记录制度,形成常态化培训机制;做到业务指导与执法检查监督的结合,以业务检查的方式进行业务指导,通过以案说法,使业务指导更明确、更具体,促进检查监督更专业、更深入;做到专业监督和政府监督的结合,主管部门应积极协助政府法制部门开展行业领域的执法监督,提升本行业执法水平,带动和促进法治政府的建设。

(二)政府内部层级监督体系的建设。

如上文所述,政府内部层级监督应当注重全局性的问题研判和制度建设,并实现对行政执法机关自身监督工作的考核和监督,辅之以具体行政执法行为的监督检查。

1.政府对执法机关自身监督的再监督制度。政府内部层级监督体系的完善和有效运行,必须建立政府对执法机关自身监督工作的再监督制度,加强执法部门和基层政府法制机构建设,赋予政府法制机构相应的职权,理顺层级监督机制。政府再监督,是对执法机关自身监督工作的法律监督,主要是对行政执法标准化、行政执法人员考核评议积分制等监督制度的制定和执行情况的监督。

2.进一步发挥政府法制机构的统筹协调作用。政府法制机构应承担全局性监督制度的制定和推行职责,分析行政执法及行政执法人员工作中存在的普遍性问题,并有针对性的研究推行规范行政执法行为的制度措施。加强行政执法队伍建设,推动执法部门建立行政执法人员培训记录制度,将行政执法主管部门对本部门和下级执法机关的专业法律培训和技能训练作为执法监督的重点内容,统筹执法人员公共法律知识培训和法律技能测试工作,更加注重案例教学和实务分析。建立法制机构工作人员准入制度,实现区域内法制机构工作人员的登记备案。

3.开展行政执法检查监督。在完善执法机关依法行政建设和自身监督制度的基础上,通过开展必要的执法检查监督,督促行政执法机关切实建立和落实依法行政各项制度。要创新检查监督的方式,开展有计划的随机检查,根据监督发现的问题开展专项检查,检查要深入、细致,对行政执法全过程进行梳理和评价。实行案件回访制度,通过回访,向当事人了解办案情况,检查执法效果和违法行为整改情况。以监督检查为切入点,考察执法机关执法标准是否合法、科学,执法评议考核是否真实、准确,实现对行政执法机关的全面监督。

4.强化行政执法平台应用。将行政执法监督平台融入行政执法工作平台建设,行政执法机关法制机构通过平台对本部门行政执法行为进行事中控制,政府法制机构通过平台对行政执法行为进行即时、随机检查,同时,推进行政执法公开制度的落实,实现行政执法行为在行政执法平台的公开,并畅通社会监督渠道。

5.加强行政执法考核。建立科学的考核指标体系,对行政执法机关履行部门职责、实施行政行为、自身监督制度建设落实等进行全面的考核评价,政府法制机构具体负责实施,细化考核标准,通过考核推进行政执法机关行政执法和自身监督工作不断规范。

6.强化上级政府对下级政府的监督。上下级政府间的层级监督主要是制度层面的监督,一方面是监督政府重大行政决策和重大行政执法决定的合法性审查制度建立和落实情况,另一方面是监督组织实施行政执法监督工作情况。监督的方式主要是对制度的备案和检查,辅之以工作抽查,从而推进政府依法行政建设,推动政府内部层级监督工作的开展。

(三)新形势下政府内部层级监督制度的建设

1.对乡镇行政执法的监督。目前,乡镇政府能够以自己名义执法的范围较小,乡镇行政执法工作主要是由县级行政执法部门的派驻机构实施。随着乡镇行政执法体制改革,行政执法权下移,乡镇行政执法将更多的采用授权执法和委托执法的形式。加强乡镇行政执法监督首先要完善行政执法监督体制,乡镇政府设置专门法制机构,负责行政执法的审核和监督工作。其次,要理顺行政执法机制,根据执法形式的不同,建立综合执法协同制度,有效整合各行业执法队伍,全面履行执法职责。最后,县级政府应组织行业主管部门加强对乡镇政府的业务指导和执法监督,协助乡镇政府建立完善行政执法程序,强化行政执法人员培训,细化行政执法标准,推进乡镇承接执法工作的顺利开展。

2.对综合行政执法的监督。为健全完善事中事后监管机制,优化执法力量配置,综合行政执法体制改革势在必行。综合行政执法改革的深入开展,特别是综合执法局的设置,对政府内部层级监督既是新的挑战,也是新的机遇。政府应以此改革为契机,对行政执法人员的资格、法律技能进行全面的事前控制,全面推行行政执法标准化建设,为依法行政和行政执法监督奠定基础。鉴于执法部门间执法队伍的整合,多部门行政执法权力类型的整合,综合执法局自身专职监督队伍建设和制度建设尤为重要。监督队伍的组建,可实行共建制度,政府法制机构进驻综合执法局,帮助其建立专业执法监督队伍,建立完善自身监督体系,建立健全配套制度,实现共建共赢。综合执法局应全面推行双随机执法检查制度,实行行政执法权的审裁分离,加强重大行政执法决定法制审核制度的落实。政府可以此为契机深化行政执法人员分类管理制度改革,健全奖惩制度,加强对行政执法人员和行政执法机关履职考核评价,激发行政执法机关和行政执法人员依法行政主动性、积极性,全面推进政府内部层级监督迈向新的层次。



[1] 姜明安,《行政执法研究》,北京大学出版社,2004年版。

 

 
   
主办单位:泰安市人民政府法制办公室 邮  编:271000
电  话:0538-6991322 传  真:0538-6991216
地  址: 泰安市市政大楼B区5036房间   技术支持:泰安市电子政务办公室